自贸试验区的功能使命与制度创新

  

　　新疆自由贸易试验区所要探索的是中国实现更高水平开放的路径，以及中国融入经济全球化进程中的规则衔接、机制对接的方式、方法、标准体系的确立等更加具有挑战性的现实问题解决方案。因此，对市场经济的认知与学习，市场经济文化的形成与确立，对新疆自由贸易试验区很好地完成国家所赋予的使命至关重要。

　　陶一桃 / 文

陶一桃  深圳大学中国经济特区研究中心主任、深圳大学资深教授、“一带一路”国际合作发展（深圳）研究院院长

　　国务院印发《中国（新疆）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《总体方案》）中对新疆自由贸易试验区作了如下基本战略定位及发展目标：以制度创新为核心，以可复制可推广为基本要求……努力打造促进中西部地区高质量发展的示范样板，构建新疆融入国内国际双循环的重要枢纽，服务“一带一路”核心区建设，助力创建亚欧黄金通道和我国向西开放的桥头堡，为共建中国—中亚命运共同体作出积极贡献。同时还强调， 赋予自由贸易试验区更大改革自主权，充分发挥新疆“五口通八国、一路连欧亚”的区位优势，深入开展差别化探索，培育壮大新疆特色优势产业。经过三至五年改革探索，努力建成营商环境优良、投资贸易便利、优势产业集聚、要素资源共享、管理协同高效、辐射带动作用突出的高标准高质量自由贸易园区。

　　新疆自由贸易试验区要很好地完成国家所赋予的功能与使命，离不开自我革命和制度创新。

培育市场经济文化，为自贸试验区提供制度—文化空间

　　从《总体方案》对新疆自由贸易试验区的定位可以看出，以制度创新为核心， 以可复制可推广为基本要求的定位，如同经济特区的先行先试的定位。正如中国的改革开放说到底是从观念更新开始的一样，今天的深化改革与高水平开放也必将要从深刻的观念更新开始。如同深圳奇迹的创造不是简单的或单纯的资源的力量一样，先有拥有改革理念的人，才会有改革的行动，从而才会有社会的革故鼎新。因为观念不能直接改变社会，但观念能够改变人，而人则能改变社会。

　　中国的改革开放就是从解放思想开始的。如果说改革开放是中国制度变迁的路径，那么解放思想则是实现这一路径的前提与保障。没有解放思想就不可能有改革开放的实践，而改革开放又把解放思想从理念变成了现实。这是中国改革开放所遵循的内在逻辑，也是具有后发机遇与优势的新疆完成自身改革开放的内在逻辑。

　　深化改革的过程就是社会主义市场经济完善的过程。从某种意义上说新疆自由贸易试验区是一个具有独特地缘政治意义的完善社会主义市场经济的试验田。它所要探索的是中国实现更高水平开放的路径，以及中国融入经济全球化进程中的规则衔接、机制对接的方式、方法、标准体系的确立等更加具有挑战性的现实问题解决方案。因此，对市场经济的认知与学习，市场经济文化的形成与确立，对新疆自由贸易试验区很好地完成国家所赋予的使命至关重要。

　　任何时候我们都不能简单地把市场经济理解为技术、科学、工具、手段，因为从根本上说市场经济是制度、是机制，是文化与文明，它需要一个长时间的学习与培育的过程。

以制度创新优化政府职能，营造良好营商环境

　　营商环境是指市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等有关外部因素和条件的总和。在 2022 年科尔尼发布的《全球城市指数报告》中，纽约、伦敦、巴黎、东京、北京等城市稳居世界最具影响力城市第一梯队，这些城市的共同特征就是拥有商业活力、创新潜力、居民幸福感和行政治理等综合优势，能够帮助企业和个人实现发展，备受优秀企业和人才的青睐。

　　营商环境其根本是一个社会的制度环境，通常人们会遵循“制度—行为—绩效”的路径来评价制度环境对社会经济的影响。制度环境通过作用于要素配置效率，影响区域经济增长，同时反映区域政府与市场的关系。

　　营商环境是制度环境优劣以及“制度资本”属性的有无、强弱的最直接体现。所以，优化营商环境，是建设高水平社会主义市场经济的制度演进的重要方向；优化营商环境，是实现高质量发展与高水平开放的首要任务；不断优化营商环境，是各级地方政府的重要职责。

　　有什么样的制度环境或制度安排，就有什么样的来自理性经济人的选择行为，从而就会有什么程度的社会文明。在现实中，所有方便要素自由流动的制度安排，所有能够降低交易费用的制度设定，所有能使人力资本这一重要的生产要素获得交换价值以外的价值（如尊重感）的制度系统，都有巨大可能，在技术条件不变的情景下，仅仅由于营商环境的改善（更高品质的制度环境的形成与供给），就能实现经济增长并为社会带来来自制度文明的繁荣。

　　由于制度，尤其是正式制度具有公共物品的性质，所以政府（包括中央政府和地方政府）是制度的几乎唯一的供给者。政府的文明是制度文明的前提与保障。先有改革开放的政府，才有改革开放的制度，进而才会有改革开放的社会。

　　政府的认知能力和认知能力的提升， 政府的观念和观念的开放，政府的行为和行为的有效性，不仅关系百姓的福祉，也决定社会发展的政策制定与选择，更决定改革的进程和最终目标的实现。而地方政府的认知能力则决定一座城市或区域发展的速度与高度。

　　政府良好的认知能力与远见卓识，在相当程度上会通过减少改革政策与措施执行中的交易成本和摩擦成本的方式，决定了改革的边际成本与边际收益。提高执政者的认知能力和执政能力，是政府行政体制机制和治理能力现代化的内在逻辑要求。建立一个健康而有效率的社会行政运作管理机制，比单纯地拥有道德感的个人的养成更具有客观约束力与持久性。没有道德感的社会是一个缺乏良知的社会，但个体的道德感则无法彻底改变社会。由于政府提供的是经济社会赖以建立的社会秩序的架构，所以从理论上说，没有政府提供的社会秩序的稳定性，人们的理性行为也不可能发生，尤其对于处在社会转型时期的国家而言。

　　可以说，改革开放的历史功绩不仅仅使中国人民普遍富裕起来了，更在于伴随改革开放的深入，一系列社会规制在先行先试的探索中不断确立、建筑起来并日臻完善。深刻的制度变迁比财富增长本身对中国社会的影响更加深远。提升政府的认知能力，首先需要政府拥有自我革命的勇气。

　　政府是制度的供给者；先有崇尚规制的政府，才有富有制度绩效的社会；先有明智的政府，才会有制度昌明的社会；先有改革的政府，才会有改革创新的社会。

　　从某种意义上说，新疆自由贸易试验区首先要做的就应该是以制度创新的力量优化政府职能，从而成为拥有营造良好的营商环境的制度创新试验区。因为，没有制度创新就谈不上可复制、可推广的经验产生，没有好的营商环境，更无法建成投资贸易便利、优势产业集聚、要素资源共享、管理协同高效、辐射带动作用突出的高标准高质量自由贸易园区。如果说，制度创新是新疆自由贸易试验区的首要任务，提供可复制、可推广的经验是新疆自由贸易试验区的重要功能，那么营造良好的营商环境则既是上述首要任务与重要功能的结果，又是促进制度环境建设的因素。

有效实施优惠政策，使自贸试验区成为高品质经济增长极

　　自由贸易试验区与经济特区一样，都是政策性增长极。建立政策性增长极，以非均衡发展方式实现均衡发展是中国改革开放所选择的渐进式改革的基本路径与实践模式。改革开放之初的深圳等五大经济特区就是政策性增长极，2010年批准的喀什经济开发区也是政策性经济增长极。可以说，产生由特殊政策所形成的对优质资源的“虹吸效应”、释放源于自身发展的对周边地区的“扩散效应”，这正是建立政策性特区的初衷，也是政策性增长极的功能与使命。

　　新疆自由贸易试验区三片区，是三个既具有不同业态定位，又具有相同功能与使命的政策性经济增长极。它们都要完成制度创新，为新疆乃至中国实现高质量发展与高水平开放、构建国内国际双循环发展格局、拓展对外开放新路径提供可借鉴、可复制的经验。从发展的具体定位来看，乌鲁木齐片区依托陆港空港联动发展的区位优势，加强陆港型国家物流枢纽建设，打造与中亚等周边国家交流合作的重要平台；喀什片区依托国际贸易物流通道优势，做大做强外向型经济，打造联通中亚、南亚等市场的商品加工集散基地；霍尔果斯片区依托跨境合作及陆上边境口岸型国家物流枢纽等优势，打造跨境经贸投资合作新样板。

　　三个片区就是三个互联互通、相互支撑、相互成就的政策性经济增长极。对内辐射南北疆，对外一路连欧亚。发挥好改革的先导和突破作用，以制度创新增强自由贸易试验区对资本、技术、人才等生产要素的“虹吸效应”，从而带动自由贸易试验区自身的快速增长；以自身产业业态的发展与扩张，逐渐释放“扩散效应”，从而在产业的梯度转移中带动周边乃至包括中亚、南亚等更广泛区域的共同发展繁荣，是新疆自由贸易试验区当下的功能与未来的责任。

　　中国社会向西开放及双循环发展战略，给了新疆以机会； 中国（新疆）自由贸易试验区的批准给了新疆以机会。新疆则要以优化营商环境和观念更新的力量、高质量发展的实践、高水平的开放作为，来迎接历史赋予的机遇。

　　他山之石： 云南昆明：打造“多点联动”的国际运贸一体化模式

　　云南自贸试验区依托联合国《政府间陆港协定》认定的国际陆港建立贸易进出口枢纽网络，基于国际多式联运全要素整合物流服务，打造面向南亚东南亚的现代化跨境物流中心，实现境内外物流枢纽、园区多点协同联动。

　　该试验区大力推动“多国多点”物流枢纽跨境联通，通过与铁路部门形成战略合作，实现境内外集装箱、整车、散货铁路干线运输，在泛亚铁路建成后，将成为中国—中南半岛经济走廊陆路运输大动脉的核心枢纽，成为联通南亚东南亚国际开放大通道的关键一环。同时试验区还积极探索“港港联动”，辐射境内外的多式联运网络，依托国际陆港打通国内沿海城市以及南亚东南亚国家的多式联运通道，探索多种合作方式，共同打造辐射国内外的枢纽通道网络。此外，试验区为区内企业提供多式联运解决方案，提升效率的同时降低企业交易成本，并与国家交通运输物流公共平台实现数据交换，与相关部门实现信息交互共享。依托公铁联运优势，构建运贸一体、全要素发展体系；依托保税物流中心开展保税物流、转口贸易；建成跨境电商平台，加快构建跨境电商分销基地；以云南多元产品品类，面向周边及其他国家拓展国际供应链业务。

　　以上做法实现了云南自贸试验区面向南亚东南亚的国际多式联运加快发展、物流要素整合有效节约企业交易成本、运输质量效率提升并集约绿色发展。